编者按：“飞地经济”这种区域间合作的新型经济模式，如今在各地日渐勃兴。市委政研室（改革办）副主任常洧鸿的这篇文章，对延安突破空间约束、深化区域经济合作、发展“飞地经济”进行了深入探索研究，回答了“为什么飞”“向哪里飞”“怎样飞”三个问题。希望各县区积极转变思想观念，树立合作共赢的理念，创新建管模式，完善体制机制，积极推进跨区域合作，让需要的产业“飞进来”，让相关的产业“飞出去”，把“飞地经济”做大盘活，以增强我市在区域经济发展竞争中的主动权。
　　“飞地经济”是指两个相互独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种新型区域经济合作模式。延安探索“飞地经济”，突破发展困局有需要，国家支持有政策，党代会报告有部署，关键是解决好“为什么飞”“向哪里飞”“怎样飞”的问题，尽快付诸行动。
　　一、搞清楚“为什么飞”，以开阔的眼界谋划发展
　　发展“飞地经济”对延安十分重要和必要。这既是一个在什么样的格局认识延安的问题，也是一个事关延安未来发展格局的问题。要从四个维度来认识。一是使命所系。我们肩负着“中国革命圣地”守护者和建设者的重大使命，“圣地”的至高性、唯一性，说明我们不是一般的、普通的地方，更不能自甘沉沦在“四线城市”。我们的地位有多高？李克强总理2017年3月9日在陕西团说：“陕西是中华文明发祥地之一，是革命圣地延安所在省，对中华文化传承和中国革命建设均作出过卓越贡献，理应得到国家政策支持。”建设好延安、发展好延安，首先就要有大视野、大格局。要学习当年毛主席和党中央，身处延安、洞察世事、布局全国的境界，放眼世界审视延安，立足全国定位延安，树立“仰望圣地建设圣地、跳出延安发展延安”理念，坚决打破“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的沟道思维、僵化思维、工作惯性和路径依赖，以更加开阔的眼界谋划发展。二是发展所需。伴随着三十年经济的“黑色崛起”，石油彻底改写了延安发展史，也使延安从要素驱动、投资驱动为主导阶段，迈入创新驱动阶段，这也是高层次的追赶超越阶段，但创新平台、创新要素的先天不足，需要我们积极向外寻找更广阔的支撑平台。通过“飞入地”确立参照系，可以更加客观、全面、深入地找准我们的发展坐标，找准全市的差距和短板，看清自己的“庐山真面目”，避免自我感觉良好，更好地找准工作着力点和努力方向。三是竞争所致。延安全域处在鄂尔多斯盆地腹地，与周边地市自然禀赋比较相似。为了发展地方经济、增加地方收入，大家都把注意力集中在少数几个税大利高的石油、煤炭、天然气等产业上，产业结构相似系数很高，同业竞争较为明显，影响了差异互补功能的发挥。面对激烈城市竞争，更为严重的是会在小区域形成大量的重复建设，导致生产能力闲置和资源浪费，唯有率先“飞出去”“合纵连横”，才能实现特色发展、错位发展、梯度发展。四是问题所逼。发展“飞地经济”是我们破解发展空间之困、要素之困的关键之策。从全国主体功能规划看，延安全域大多数属限制开发区和生态屏障区；从生态环境看，整体脆弱，中度以上脆弱区占国土空间的70%、其中极度脆弱区占26%，环境容量十分有限；从发展区位看，地处内陆黄土高原，不沿边不沿海；从要素保障看，土地资源紧缺、可利用土地少、开发难度大、建设成本高、建设用地不足，水资源短缺，人均占有量仅为全国1/3、全省1/2，资源型、工程型、水质型、管理型缺水问题叠加，且土地、水资源成本大大高于周边，处于竞争劣势；从人才结构看，由于缺少良好经济平台的历练，我市干部队伍，最大的“短板”是熟悉经济工作的人才奇缺。为规避这些制约发展的“硬伤”，迫切需要我们飞出去寻找更优的发展“沃土”。为此，市五次党代会在“拓展开放发展新空间”中，明确提出“深化区域经济合作，探索发展‘飞地经济’，不断提升经济外向度。”
　　二、搞清楚“向哪里飞”，务实抉择理想“飞地”
　　国家政策是鼓励“飞”的。普惠政策有：2016年9月7日国家发改委印发《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》（发改地区［2016］1771号），在“促进产业有序转移与承接”条中，提出“鼓励有条件地区发展‘飞地经济’，鼓励中西部和东北地区通过委托管理、投资合作等多种形式与东部沿海地区合作共建产业园区，支持在省（区、市）毗邻地区合作共建产业园区，及时推广成功模式和做法。”为革命老区“量身定做”的政策有：2015年12月23日中办国办印发《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》（中办发［2015］64号），在“积极创新体制机制，加快构建开放型经济新格局”条中，提出“推动相关老区深度融入‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带建设三大国家战略，与有关国家级新区、自主创新示范区、自由贸易试验区、综合配套改革试验区、承接产业转移示范区建立紧密合作关系，打造区域合作和产业承接发展平台，探索发展‘飞地经济’，引导发达地区劳动密集型等产业优先向老区转移。”依据这些政策，延安“向哪里飞”有四项考量。一是“向东南飞”与东南部沿海地区合作。主要困难是：享受普惠政策，我们无项目技术竞争等优势。二是“南下飞”与西咸新区合作。主要优势是：同省区位相近，要素成本相对较低，是融入“大西安”的捷径。三是“向西飞”与新疆地区合作。主要前景是：能源产业、特色农业产业有一定的合作空间。四是“向东飞”与雄安新区合作是最优选择。雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。习近平总书记强调：雄安新区不同于一般意义上的新区，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地，重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等，不符合条件的坚决不能要。我的理解，“疏解北京非首都功能集中承载地”必将带来又一次史上大规模的高端人才“板块”、央企“板块”、高新技术产业“板块”的“乾坤大挪移”，这场“盛宴”千载难逢，革命圣地延安不能缺位。要有“等不起”的紧迫感、“慢不得”的危机感、“坐不住”的责任感，用好为革命老区“量身定做”的政策，抢抓机遇，下好先手棋。在雄安新区发展“飞地经济”，我们起码能达到两个重要目的，“栽好梧桐树”，承接分享高端人才、高新技术产业转移的红利；在国家级“主战场”、经济前沿搭建培养延安干部的实战平台。
　　三、搞清楚“怎样飞”，探寻路径推动“飞地经济”
　　在设立“经济飞地”上，我们可借鉴外地先进经验，因地制宜，找到适合自己的模式。发展“飞地经济”已是长江经济带区域合作的通用模式，江苏发展“飞地经济”比较成熟，从国际、省内、市内三个层面，该省都有参照样本，例如苏州新加坡工业园、苏州宿迁工业园等，南通与苏州、无锡合作的“苏通科技产业园”和“锡通科技产业园”等。目前，仅江苏南通就有上海市北高新（南通）科技城、上海外高桥集团（启东）产业园、上海杨浦（海安）产业园等7家共建园区。基本有“园中园、共管园、项目合作、贸易合作、交流合作、托管园”等6种合作共建的运作模式。
　　要实现“飞地经济”模式，首先要得到国家有关部委的支持，其次要有科学规划，并制定切实可行的方案，两地政府间有效合作。目前京津冀协同发展领导小组正会同专家咨询委员会、国家发展改革委等有关部门、河北省委、省政府等抓紧组织编制雄安新区总体规划、起步区控制性规划、启动区控制性详细规划及白洋淀生态环境治理和保护规划等。心动不如行动。到雄安新区发展“飞地经济”对接国家大战略，这一机遇难得，稍纵即逝。第一，尽快向国家发改委联系咨询探讨我们去建设“飞地经济”的可行性；第二，组织考察团向江苏学习“飞地经济”的经验；第三，适时与雄安新区联系商谈建立紧密合作关系；第四，组织力量，编制对接雄安新区产业规划的实施方案。
　　市委政研室（改革办）副主任 常洧鸿