发布日期:2025年12月16日
设区的市人大立法高质量发展的实践与探索
赵东旭
2015年，《中华人民共和国立法法》第一次修正，对我国一般地方立法权制度安排作出了重大改革调整，赋予所有设区的市地方立法权。《立法法》第七十二条第2款规定了设区的市地方立法权限范围、立法限制、审批流程等，构建起了新增设区的市的人大立法规范体系的主干框架。根据2023年修改后的《中华人民共和国立法法》的规定，设区的市的地方立法权限范围有所调整。保留原城乡建设与管理、历史文化保护两个事项的同时，将环境保护改为生态文明建设，同时增加基层治理事项。这也是吕梁市开展地方立法的权力来源和法律依据。
2021年，吕梁市委、市政府通过《关于高质量建设法治吕梁的行动方案（2021－2025年）》，是新时代全面推进法治吕梁建设的纲领性文件，是统筹推进法治吕梁建设的总蓝图、路线图、施工图。该行动方案提出打造推进和实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设的“吕梁样板”，其中有一条具体举措就是“全面提升地方立法工作能力”，推进法治国家建设进程。加强和改进地方立法工作，对推进法治吕梁建设具有重大意义。
一、吕梁市地方立法的现状
自获得立法权以来，吕梁市人大共制定地方性法规27部。
现行有效的吕梁市地方性法规主要有：一是立法工作和程序性规定方面（1部）。二是城市建设与管理方面（9部），包括《吕梁市控制和查处违法建设条例》《吕梁市集中供热条例》《吕梁市工业固体废物利用条例》等。三是生态文明建设方面（ 11部），涵盖柳林泉域水资源保护、横泉水库饮用水水源保护、河道管理禁牧休牧、乡村绿化、水土保持以及污染防治等方面。四是历史文化保护方面（3部），涵盖非物质文化遗产、碛口古镇以及古树名木保护等。五是基层治理方面（3部），即《吕梁市住宅物业管理条例》《吕梁市文明行为促进条例》《吕梁市志愿服务条例》。
此外，《吕梁市清香型白酒核心产区生产环境和历史文化保护条例》和《吕梁市旅游发展促进条例》等两部地方性法规正在进行立法调研中。
二、吕梁市地方立法的特点
吕梁市人大及其常委会在地方性法规的制定中，体现出以下四个方面的特点：
（一）坚持党的全面领导不动摇
自觉把地方立法纳入地方治理体系，坚持党对立法工作的领导与人大主导相结合，健全完善立法重大事项请示报告制度，所有立法规划、年度立法计划均报市委审批，重要法规草案审议前必先请示。涉及“社会关注度高、相关主体意见分歧大”等问题，提交市委决策，在特殊情况下还要在市委常委会上作充分说明，真正体现党委领导、人大主导。
（二）坚持人民至上不动摇
始终把以人民为中心的发展思想贯穿到立法全过程，聚焦民生领域的重点、热点、难点、堵点和痛点问题，进一步增进民生福祉。如在城乡建设与管理、生态环境建设、历史文化保护等方面，优先安排与群众切身利益密切相关的立法项目；通过基层立法联系点、问卷调查、公开征求意见等方式广泛听取民意，确保法规内容接地气、察民情、惠民生。吕梁历史文化悠久，孕育了为数众多的非物质文化遗产，目前，全市共有市级以上非遗项目282项，市级以上非遗传承人522人，这些都是吕梁独特的发展优势，见证了吕梁人民的创造力，是宝贵的文化记忆。针对保护投入不足、保护措施盲目的客观实际，在《吕梁市非物质文化遗产保护条例》中明确要求将保护经费列入政府年度财政预算，按照非遗项目及其传承人的不同等级、不同类别，采取不同的保护措施，使条例更具“吕梁味”。
（三）坚持立足实际不动摇
突出“小切口、有特色、可操作”，以问题为导向，围绕本地治理急需的领域开展精细化立法，形成“条文少、内容精、措施实”的文本风格。如吕梁是全国著名的优质主焦煤基地，煤化工企业较多，同时又是黄河中游重要的生态涵养区，通过制定出台《吕梁市大气污染防治条例》《吕梁市扬尘污染防治条例》《吕梁市水土保持条例》等地方性法规，推动绿色发展、守护蓝天碧水净土。
（四）坚持立法质效不动摇
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。自2021年1月1日起施行的《吕梁市城市道路挖掘管理条例》，围绕解决城市道路“反复开挖”“修复质量不高”“施工扰民”等问题，确立“计划先行、审批把关、严控扰民、联合监管”的制度框架，提升道路挖掘的计划性、透明度与监管效能，推动道路挖掘步入规范化、程序化轨道。只有坚持立法与执法协同推进，才能有力推动地方性法规的实施，为吕梁高质量发展提供坚强的法治保障。
三、吕梁市地方立法要注意的几个因素
（一）注意立法的衔接与协调
党的十八大以来，中国特色社会主义法律体系日趋完善，地方立法在合法性审查、备案审查、区域协同立法等关键环节要注重维护国家法治统一。因此，在审议中要注意立法的衔接与协调。吕梁市地方立法要在现有框架内明确市域立法的权限边界与事项范围，确保地方性法规在不抵触上位法的前提下，围绕立法权限范围开展“小切口、有特色、可操作”的制度供给。在立法立项与计划统筹时，建立动态调整机制，确保立法立项安排与国家法律、行政法规及省级地方性法规的立改废保持同步与协调。在起草与调研论证时，要开展多轮调研与论证，对涉及上位法的事项进行逐条对照，防止出现与上位法禁止性或义务性规定不一致的风险点。
（二）强调系统思维
地方立法是一项系统工程，要整体谋划，更加强调系统性、整体性、协同性。需要从宏观层面系统研究，统筹协调立法主体、法律体系、社会治理等要素，多角度、多方式综合施策。在顶层设计方面，要把立法置于市域社会治理现代化全局中谋划，建立“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的统筹格局，确保立法方向与改革同频共振。在立法流程方面，要有立法程序规定、立法规划与计划、草案起草与征求意见、重要条款单独表决、立法听证、立法后评估等制度，形成从立项、起草、审议到评估的闭环链条。如《吕梁市城市道路挖掘管理条例》在执行层面上，就存在着各类地下管线单位（水、电、气、信等）分属不同系统，其投资计划、施工安排难以完全同步，导致年度挖掘计划整合效果打折扣等问题，这就需要强化部门协同与争议化解，高位协调执法边界与权限划分，避免制度“打架”。
（三）补充细化具有可操作性
地方立法要在维护国家法治统一的前提下，结合本地的具体情况和实际需要，重在解决地方突出问题，彰显立法的地方特色。吕梁市地方立法坚持“小切口、有特色、可操作”，以问题为导向，围绕本地治理急需补齐制度短板，在不抵触的前提下对上位法进行承接、细化与地方化塑造，形成“急用先行、能细则细”的立法风格。如《吕梁市城市道路挖掘管理条例》不设章节，以“几条管用定几条”形成可执行条款，仅19条1900余字就把关键环节、关键主体、关键标准讲清楚。再如《吕梁市古树名木保护条例》明确了“吕梁标准”，对古树名木实行“提级保护”，将建成区树龄80年以上不满100年的树木和古树群纳入保护范围，并量化经费标准，减少自由裁量空间。
（四）设定权利义务要谨慎
地方立法中，一方面要注重平衡政府的权力与责任，在避免政府不作为的同时防止政府过度作为，推动法治政府、有限政府、责任政府建设；另一方面也要注意社会各主体权利义务的平衡。吕梁市地方立法严格在法定权限内配置权利义务，通过制度机制设置，确保权利义务的设定精准、必要、可执行。如在《吕梁市电动自行车管理条例》中明确运营管理、通行与停放充电安全义务；在《吕梁市志愿服务条例》中明确志愿者、组织方与服务对象的权利义务等等，做到权利给足、义务明确、边界清晰、标准可核。
（五）注重社会效果
地方立法要注重社会效果，确保法规落地见效，推动地方立法工作高质量发展，推动市域社会治理现代化。因此在地方立法工作中，要坚持以人民为中心的发展思想，根据地方经济和社会发展的不同特点和具体实际，破解市域社会治理难题，打通地方立法关键堵点痛点难点。吕梁市在地方立法实践中，要始终将社会效果作为核心导向，通过精准聚焦民生需求、突出地方特色、创新立法机制，确保每一部法规都能有效解决实际问题，切实提升社会治理效能。
四、吕梁市地方立法实施效果完善路径
（一）加强地方性法规的宣传与普及
古希腊思想家亚里士多德曾言，法治应当包含两个含义，一是良法，二是社会公众普遍服从。法律获得普遍服从和遵守的前提是了解、熟悉和掌握。
可以通过一系列系统且创新的措施来确保地方性法规的宣传与普及。一是构建协同宣传机制。市人大法工委与市司法局等关键部门联合打造吕梁特色普法品牌，以“一盘棋”的协作思路形成宣传合力。二是创新普法形式与载体。通过广播电视台新闻、专题、特别报道和报刊、网站、微信公众号、户外广告、公交车载媒体等多种载体，构建立体的宣传网络。通过抖音、微信视频号、B站等平台，用视频、语音、图文等更直观的方式解读法规内容和意义，将专业性较强的法规条文转化为通俗易懂的语言。三是推动立法过程本身成为普法过程。通过广泛征求民意、引发公众关注和讨论等开门立法的形式，向公众阐释立法目的、凝聚社会共识，使得立法过程自然成为普法课堂。
（二）进一步落实“谁执法谁普法”责任制
“谁执法谁普法”责任制是在普法工作中，国家机关作为实施法律的部门和机构，应当承担起普法的责任与任务。国家机关要把普法作为一项基础性工作来抓，与业务工作同安排、同部署、同检查、同落实，确保本机关所实施的法律、行政法规、地方性法规得到普及。如住建系统围绕房地产、建筑业、老旧小区改造、自建房安全、消防设计审查验收等重点，利用防灾减灾日、安全生产月、专项整治、送法进工地/进社区等形式开展普法；同步推进严格规范公正文明执法，严格落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，并强化执法队伍培训。文旅系统在行政执法中坚持边执法边普法、以案释法，把普法贯穿检查、处罚、整改全过程；在年度报告中将普法作为法治政府建设的重要内容，持续提升执法人员法治素养与行业治理法治化水平。
（三）在执法司法中加大地方性法规的适用
2023年，吕梁市城市管理综合行政执法局依据《吕梁市大气污染防治条例》对王某在市政府禁止露天烧烤区域露天烧烤行为的执法与处罚，2024年汾阳市城市管理部门依据《吕梁市停车条例》对某小区物业多次整改后仍擅自设置拉绳、地桩限制停车的行为进行的处罚就是吕梁市地方性法规在执法中适用的具体案例。今后，在具体的案件办理中，要适用地方性法规开展行政检查、作出行政处罚决定，适用地方性法规开展公益诉讼、适用地方性法规作出行政判决，使吕梁地方性法规进入执法、纳入监察、融入司法，确保吕梁地方性法规真正得到贯彻落实，为建设美丽幸福吕梁提供法治保障。
〔作者单位：吕梁学院马克思主义学院。本文为吕梁精神智库校地合作研究项目“地方立法夯实法治吕梁建设之基的实证研究”（项目编号：LLJSZK2025019）成果〕
2015年，《中华人民共和国立法法》第一次修正，对我国一般地方立法权制度安排作出了重大改革调整，赋予所有设区的市地方立法权。《立法法》第七十二条第2款规定了设区的市地方立法权限范围、立法限制、审批流程等，构建起了新增设区的市的人大立法规范体系的主干框架。根据2023年修改后的《中华人民共和国立法法》的规定，设区的市的地方立法权限范围有所调整。保留原城乡建设与管理、历史文化保护两个事项的同时，将环境保护改为生态文明建设，同时增加基层治理事项。这也是吕梁市开展地方立法的权力来源和法律依据。
2021年，吕梁市委、市政府通过《关于高质量建设法治吕梁的行动方案（2021－2025年）》，是新时代全面推进法治吕梁建设的纲领性文件，是统筹推进法治吕梁建设的总蓝图、路线图、施工图。该行动方案提出打造推进和实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设的“吕梁样板”，其中有一条具体举措就是“全面提升地方立法工作能力”，推进法治国家建设进程。加强和改进地方立法工作，对推进法治吕梁建设具有重大意义。
一、吕梁市地方立法的现状
自获得立法权以来，吕梁市人大共制定地方性法规27部。
现行有效的吕梁市地方性法规主要有：一是立法工作和程序性规定方面（1部）。二是城市建设与管理方面（9部），包括《吕梁市控制和查处违法建设条例》《吕梁市集中供热条例》《吕梁市工业固体废物利用条例》等。三是生态文明建设方面（ 11部），涵盖柳林泉域水资源保护、横泉水库饮用水水源保护、河道管理禁牧休牧、乡村绿化、水土保持以及污染防治等方面。四是历史文化保护方面（3部），涵盖非物质文化遗产、碛口古镇以及古树名木保护等。五是基层治理方面（3部），即《吕梁市住宅物业管理条例》《吕梁市文明行为促进条例》《吕梁市志愿服务条例》。
此外，《吕梁市清香型白酒核心产区生产环境和历史文化保护条例》和《吕梁市旅游发展促进条例》等两部地方性法规正在进行立法调研中。
二、吕梁市地方立法的特点
吕梁市人大及其常委会在地方性法规的制定中，体现出以下四个方面的特点：
（一）坚持党的全面领导不动摇
自觉把地方立法纳入地方治理体系，坚持党对立法工作的领导与人大主导相结合，健全完善立法重大事项请示报告制度，所有立法规划、年度立法计划均报市委审批，重要法规草案审议前必先请示。涉及“社会关注度高、相关主体意见分歧大”等问题，提交市委决策，在特殊情况下还要在市委常委会上作充分说明，真正体现党委领导、人大主导。
（二）坚持人民至上不动摇
始终把以人民为中心的发展思想贯穿到立法全过程，聚焦民生领域的重点、热点、难点、堵点和痛点问题，进一步增进民生福祉。如在城乡建设与管理、生态环境建设、历史文化保护等方面，优先安排与群众切身利益密切相关的立法项目；通过基层立法联系点、问卷调查、公开征求意见等方式广泛听取民意，确保法规内容接地气、察民情、惠民生。吕梁历史文化悠久，孕育了为数众多的非物质文化遗产，目前，全市共有市级以上非遗项目282项，市级以上非遗传承人522人，这些都是吕梁独特的发展优势，见证了吕梁人民的创造力，是宝贵的文化记忆。针对保护投入不足、保护措施盲目的客观实际，在《吕梁市非物质文化遗产保护条例》中明确要求将保护经费列入政府年度财政预算，按照非遗项目及其传承人的不同等级、不同类别，采取不同的保护措施，使条例更具“吕梁味”。
（三）坚持立足实际不动摇
突出“小切口、有特色、可操作”，以问题为导向，围绕本地治理急需的领域开展精细化立法，形成“条文少、内容精、措施实”的文本风格。如吕梁是全国著名的优质主焦煤基地，煤化工企业较多，同时又是黄河中游重要的生态涵养区，通过制定出台《吕梁市大气污染防治条例》《吕梁市扬尘污染防治条例》《吕梁市水土保持条例》等地方性法规，推动绿色发展、守护蓝天碧水净土。
（四）坚持立法质效不动摇
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。自2021年1月1日起施行的《吕梁市城市道路挖掘管理条例》，围绕解决城市道路“反复开挖”“修复质量不高”“施工扰民”等问题，确立“计划先行、审批把关、严控扰民、联合监管”的制度框架，提升道路挖掘的计划性、透明度与监管效能，推动道路挖掘步入规范化、程序化轨道。只有坚持立法与执法协同推进，才能有力推动地方性法规的实施，为吕梁高质量发展提供坚强的法治保障。
三、吕梁市地方立法要注意的几个因素
（一）注意立法的衔接与协调
党的十八大以来，中国特色社会主义法律体系日趋完善，地方立法在合法性审查、备案审查、区域协同立法等关键环节要注重维护国家法治统一。因此，在审议中要注意立法的衔接与协调。吕梁市地方立法要在现有框架内明确市域立法的权限边界与事项范围，确保地方性法规在不抵触上位法的前提下，围绕立法权限范围开展“小切口、有特色、可操作”的制度供给。在立法立项与计划统筹时，建立动态调整机制，确保立法立项安排与国家法律、行政法规及省级地方性法规的立改废保持同步与协调。在起草与调研论证时，要开展多轮调研与论证，对涉及上位法的事项进行逐条对照，防止出现与上位法禁止性或义务性规定不一致的风险点。
（二）强调系统思维
地方立法是一项系统工程，要整体谋划，更加强调系统性、整体性、协同性。需要从宏观层面系统研究，统筹协调立法主体、法律体系、社会治理等要素，多角度、多方式综合施策。在顶层设计方面，要把立法置于市域社会治理现代化全局中谋划，建立“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的统筹格局，确保立法方向与改革同频共振。在立法流程方面，要有立法程序规定、立法规划与计划、草案起草与征求意见、重要条款单独表决、立法听证、立法后评估等制度，形成从立项、起草、审议到评估的闭环链条。如《吕梁市城市道路挖掘管理条例》在执行层面上，就存在着各类地下管线单位（水、电、气、信等）分属不同系统，其投资计划、施工安排难以完全同步，导致年度挖掘计划整合效果打折扣等问题，这就需要强化部门协同与争议化解，高位协调执法边界与权限划分，避免制度“打架”。
（三）补充细化具有可操作性
地方立法要在维护国家法治统一的前提下，结合本地的具体情况和实际需要，重在解决地方突出问题，彰显立法的地方特色。吕梁市地方立法坚持“小切口、有特色、可操作”，以问题为导向，围绕本地治理急需补齐制度短板，在不抵触的前提下对上位法进行承接、细化与地方化塑造，形成“急用先行、能细则细”的立法风格。如《吕梁市城市道路挖掘管理条例》不设章节，以“几条管用定几条”形成可执行条款，仅19条1900余字就把关键环节、关键主体、关键标准讲清楚。再如《吕梁市古树名木保护条例》明确了“吕梁标准”，对古树名木实行“提级保护”，将建成区树龄80年以上不满100年的树木和古树群纳入保护范围，并量化经费标准，减少自由裁量空间。
（四）设定权利义务要谨慎
地方立法中，一方面要注重平衡政府的权力与责任，在避免政府不作为的同时防止政府过度作为，推动法治政府、有限政府、责任政府建设；另一方面也要注意社会各主体权利义务的平衡。吕梁市地方立法严格在法定权限内配置权利义务，通过制度机制设置，确保权利义务的设定精准、必要、可执行。如在《吕梁市电动自行车管理条例》中明确运营管理、通行与停放充电安全义务；在《吕梁市志愿服务条例》中明确志愿者、组织方与服务对象的权利义务等等，做到权利给足、义务明确、边界清晰、标准可核。
（五）注重社会效果
地方立法要注重社会效果，确保法规落地见效，推动地方立法工作高质量发展，推动市域社会治理现代化。因此在地方立法工作中，要坚持以人民为中心的发展思想，根据地方经济和社会发展的不同特点和具体实际，破解市域社会治理难题，打通地方立法关键堵点痛点难点。吕梁市在地方立法实践中，要始终将社会效果作为核心导向，通过精准聚焦民生需求、突出地方特色、创新立法机制，确保每一部法规都能有效解决实际问题，切实提升社会治理效能。
四、吕梁市地方立法实施效果完善路径
（一）加强地方性法规的宣传与普及
古希腊思想家亚里士多德曾言，法治应当包含两个含义，一是良法，二是社会公众普遍服从。法律获得普遍服从和遵守的前提是了解、熟悉和掌握。
可以通过一系列系统且创新的措施来确保地方性法规的宣传与普及。一是构建协同宣传机制。市人大法工委与市司法局等关键部门联合打造吕梁特色普法品牌，以“一盘棋”的协作思路形成宣传合力。二是创新普法形式与载体。通过广播电视台新闻、专题、特别报道和报刊、网站、微信公众号、户外广告、公交车载媒体等多种载体，构建立体的宣传网络。通过抖音、微信视频号、B站等平台，用视频、语音、图文等更直观的方式解读法规内容和意义，将专业性较强的法规条文转化为通俗易懂的语言。三是推动立法过程本身成为普法过程。通过广泛征求民意、引发公众关注和讨论等开门立法的形式，向公众阐释立法目的、凝聚社会共识，使得立法过程自然成为普法课堂。
（二）进一步落实“谁执法谁普法”责任制
“谁执法谁普法”责任制是在普法工作中，国家机关作为实施法律的部门和机构，应当承担起普法的责任与任务。国家机关要把普法作为一项基础性工作来抓，与业务工作同安排、同部署、同检查、同落实，确保本机关所实施的法律、行政法规、地方性法规得到普及。如住建系统围绕房地产、建筑业、老旧小区改造、自建房安全、消防设计审查验收等重点，利用防灾减灾日、安全生产月、专项整治、送法进工地/进社区等形式开展普法；同步推进严格规范公正文明执法，严格落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，并强化执法队伍培训。文旅系统在行政执法中坚持边执法边普法、以案释法，把普法贯穿检查、处罚、整改全过程；在年度报告中将普法作为法治政府建设的重要内容，持续提升执法人员法治素养与行业治理法治化水平。
（三）在执法司法中加大地方性法规的适用
2023年，吕梁市城市管理综合行政执法局依据《吕梁市大气污染防治条例》对王某在市政府禁止露天烧烤区域露天烧烤行为的执法与处罚，2024年汾阳市城市管理部门依据《吕梁市停车条例》对某小区物业多次整改后仍擅自设置拉绳、地桩限制停车的行为进行的处罚就是吕梁市地方性法规在执法中适用的具体案例。今后，在具体的案件办理中，要适用地方性法规开展行政检查、作出行政处罚决定，适用地方性法规开展公益诉讼、适用地方性法规作出行政判决，使吕梁地方性法规进入执法、纳入监察、融入司法，确保吕梁地方性法规真正得到贯彻落实，为建设美丽幸福吕梁提供法治保障。
〔作者单位：吕梁学院马克思主义学院。本文为吕梁精神智库校地合作研究项目“地方立法夯实法治吕梁建设之基的实证研究”（项目编号：LLJSZK2025019）成果〕