发布日期:2026年04月09日
嵌入与激活：欠发达地区村干部担当作为激励机制研究——以安徽省无为市为例
党的二十大报告强调：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。”这一重要论断将农业农村发展置于现代化建设全局的核心位置，而村级组织振兴则是乡村振兴的根本保证。
村干部既是党和国家各项政策在农村的具体执行者，也是联系群众的重要桥梁，更是农村社会发展的组织者和推动者。如何根据当前经济社会发展实际，构建科学有效的村干部激励机制，激发其主动性与创造性，对于推进乡村治理现代化具有重要意义。
然而，在欠发达地区，村干部激励面临特殊的困境：一方面，随着国家资源下乡和治理重心下移，村干部承担的行政任务日益繁重，科层化管理要求不断提高；另一方面，地方财力有限，难以支撑村干部职业化的薪酬待遇，制度性激励供给不足。与此同时，传统的非制度性激励，如社会尊重、自我实现价值，在行政任务挤压下逐渐弱化。这种“双重困境”导致部分村干部“不想为、不敢为、没有精力作为”，严重制约乡村振兴战略的有效实施。
基于此，在欠发达地区经济社会条件的约束下，如何构建有效的村干部激励机制，激发其担当作为精神，既关乎乡村治理现代化的理论探索，也关乎乡村振兴战略的实践推进。
一、无为市村干部激励机制的现状考察
无为市位于皖中地区，经济发展水平在安徽省内处于中游，既不同于东部发达地区，也非深度贫困地区，具有一定代表性。课题组通过深度访谈、问卷调查、文献分析等方式，对区域内具有代表性的村级组织进行了系统调查。
（一）现行激励机制的主要形态
无为市现行村干部激励机制主要包括以下形态：
1.物质激励
物质激励以薪酬福利为核心，主要由“基本报酬+绩效报酬+集体经济发展创收奖励”构成。基本报酬参照当地农村劳动力平均收入水平确定，由县财政统筹保障；绩效报酬根据年度考核结果发放，体现“干好干坏不一样”；集体经济发展创收奖励与村级集体经济增收挂钩，旨在激励村干部发展集体经济。
调研显示，村干部对物质激励的满意度普遍不高。主要问题在于：基本报酬水平偏低，难以体现村干部的劳动价值；绩效报酬差距不大，“大锅饭”现象依然存在；集体经济发展创收奖励潜力虽大，但多数村庄集体经济薄弱，奖励难以落实。
2.政治激励
政治激励主要包括晋升渠道和荣誉表彰。在晋升渠道方面，优秀村干部可被推荐参加乡镇公务员招录、事业单位招聘，或选拔进入乡镇领导班子。在荣誉表彰方面，定期开展优秀村干部评选表彰活动，树立先进典型。
调研发现，政治激励对年轻村干部吸引力较大，但对年龄较大、晋升空间有限的村干部作用有限。同时，晋升渠道相对狭窄，能够进入公务员队伍或乡镇领导班子的村干部比例很低，难以形成普遍性激励。
3.精神激励
精神激励主要通过荣誉表彰、舆论宣传等方式实现。无为市定期开展“优秀村党组织书记”“优秀村委会主任”等评选活动，通过媒体宣传先进事迹，营造尊重村干部的社会氛围。同时，建立谈心谈话制度，及时了解村干部想法和实际困难。
精神激励在一定程度上满足了村干部的社会尊重需求，但存在“重评选、轻日常”的问题，常规化的精神激励供给不足。
4.非制度性激励
非制度性激励指正式制度安排之外的激励因素，包括兼顾家庭、社会声誉、自我实现等。调研发现，对于许多村干部而言，能够兼顾家庭与工作、获得村民认可、实现个人价值是其担任村干部的重要动力来源。尤其是在欠发达地区，非制度性激励对稳定村干部队伍发挥着重要作用。
然而，随着行政任务加重和坐班制推行，村干部难以兼顾家庭，与村民的日常互动被繁琐的文书工作挤占，非制度性激励逐渐弱化。
（二）村干部对激励机制的感知评价
通过对村干部的深度访谈，课题组了解到他们对现行激励机制的主要评价：
关于薪酬待遇：“现在任务重，要求高，但收入不变。外面打工一个月能挣五六千，当村干部也就三四千，要不是因为离家近、能照顾家里，真不想干。”
关于考核压力：“上面千条线，下面一根针。各种考核检查，忙得脚不沾地。有时候为了应付检查，不得不造假。干得越多，风险越大，还不如少干点。”
关于发展前景：“年轻的时候还想往上走走，现在年纪大了，也没啥想法了。干一天算一天吧，反正也干不了几年了。”
关于社会尊重：“以前村干部在村里说话有分量，村民也尊重。现在不一样了，各种矛盾都找村干部，动不动就被投诉，干得没意思。”
上述评价反映出村干部激励的多重困境：物质激励不足、考核压力过大、发展空间有限、社会尊重下降。这些困境在欠发达地区尤为突出。
二、欠发达地区村干部激励的困境与成因
（一）双重困境：制度性激励不足与非制度性激励弱
基于无为市的调研，欠发达地区村干部激励面临“双重困境”：
一方面，制度性激励供给不足。随着国家资源下乡和治理重心下移，村干部承担的行政任务大幅增加，对村干部的要求日益提高。然而，欠发达地区地方财力有限，难以提供与任务相匹配的薪酬待遇。与东部发达地区相比，欠发达地区村干部收入差距较大。制度性激励不足导致村干部“付出—回报”失衡，削弱了工作积极性。
另一方面，非制度性激励逐渐弱化。非制度性激励是兼职化村干部管理体制的重要优势，其吸引力源于该体制与乡村经济机会的亲和性。然而，随着行政任务加重和科层化管理强化，村干部投入村务的时间增加，兼顾家庭和兼职创业的空间被压缩。同时，治理资源的丰富并未自动转化为村干部的社会价值感，反而因任务压力增大稀释了成就感和村民认可度。
（二）结构性约束：欠发达地区的特殊性
欠发达地区村干部激励困境的深层原因在于结构性约束：
1.工业化城市化基础薄弱
与东部发达地区不同，欠发达地区工业化、城市化水平较低，乡村社会结构尚未根本分化。这意味着：第一，村集体经济发展空间有限，难以通过集体经济增收反哺村干部薪酬；第二，村民就业机会有限，村干部岗位的机会成本较低，但同时也意味着村干部难以通过兼职创业获得额外收入；第三，城乡差距较大，优秀人才倾向于向城市流动，村干部队伍面临“精英流失”压力。
2.半熟人社会特征明显
欠发达地区农村仍具有典型的半熟人社会特征，村民之间相互熟悉但关系疏离，社会资本存量有限但呈下降趋势。在这种社会结构中，村干部的社会尊重既来源于职务身份，也来源于个人品行和能力。然而，随着人口流动加剧和社会分化加深，传统的社会认同机制逐渐弱化，新的尚未形成，导致村干部社会价值获得感下降。
（三）科层化悖论：治理现代化与激励异化
乡村振兴背景下，国家加大了对农村的资源输入和治理介入力度，推动了村级治理的科层化转型。村干部职业化、坐班制、绩效考核等制度逐步推行，旨在提升治理效率和服务质量，但在实践中也出现一定的激励异化。
首先，考核导向可能扭曲行为。过度依赖量化指标，容易诱导村干部只做“得分”的事，而忽视群众真正需要、但见效较慢的基础性工作，从而影响治理效能。
其次，坐班制可能疏远干群关系。坐班制旨在规范村干部管理、方便群众办事，但同时也将村干部固定在办公室里，减少了走村入户的时间。对于仍具有半熟人社会特征的农村而言，干群之间的日常互动是维系社会信任、及时发现问题的重要机制。坐班制可能使村干部“机关化”，疏远与村民的联系，削弱社会激励的源泉。
三、欠发达地区村干部激励机制的重构路径
（一）基本思路：从“职业化”与“兼职化”之争走向“嵌入式激活”
对于欠发达地区而言，既不能简单照搬东部发达地区的职业化模式，也不应固守传统的兼职化体制，而应走“嵌入式激活”之路——将激励机制嵌入乡村社会结构之中，激活村干部的内生动力。
“嵌入式激活”包含三重意涵：第一，激励机制设计应立足欠发达地区经济社会条件，充分考虑地方财力约束、乡村社会结构和治理体制特点；第二，激励机制不是简单的“给钱给待遇”，而是要激活村干部的使命感、责任感和成就感；第三，激活需要多元激励协同发力，在制度性激励与非制度性激励之间寻求动态平衡。
（二）利益嵌入：以党组织领办合作社搭建激励平台
无为市当前正在试点的党组织领办合作社，为破解欠发达地区村干部激励困境提供了有益探索。该模式由村党组织牵头，组织村民以土地、资金、劳动力等入股，发展集体经济的合作经济组织。这一模式对村干部激励具有多重效应：
第一，拓宽收入渠道。村干部既可在合作社任职获得报酬，也可通过入股获得分红，在不增加财政负担的情况下提高收入水平。
第二，增强成就感。合作社发展成效直接体现为集体经济增长和村民分红增加，使村干部能够直观感受到工作成效。
第三，密切干群关系。合作社将村干部与村民的利益联结在一起，村干部既是管理者，也是合作者。在日常经营中，村干部与村民的互动增多，社会认同感随之增强。
第四，激活内生动力。合作社是经济组织，遵循市场逻辑运行。村干部在合作社中需要像企业家一样思考问题、做出决策，从而激发其干事创业的内生动力。
调研发现，无为市部分试点村的村干部在参与合作社经营后工作积极性明显提高，创新意识显著增强。
（三）社会嵌入：规范非制度性激励的空间
非制度性激励是欠发达地区村干部激励的重要维度，但不能放任自流，应予以规范和引导。具体而言：
1.合理界定村干部兼职创业的边界
在欠发达地区，村干部通过个人或家庭在本地兼职创业，既是增加收入的需要，也是密切干群关系的途径。兼职创业的村干部往往更了解市场、更懂经营，能够带动村民共同致富，但同时也存在公权私用的风险。因此，需要合理界定兼职创业的边界，在防范廉政风险的同时保护创业积极性。
2.激活社会尊重和价值实现的源泉
非制度性激励的核心是社会尊重和自我实现。激活这些激励源泉，需要营造尊重村干部的社会氛围。通过媒体宣传先进典型，推荐优秀村干部担任“两代表一委员”，提升村干部的社会地位。
畅通群众参与和监督渠道。让村干部的工作接受群众评判，获得群众认可。群众的正面评价是最好的精神激励。
赋予村干部必要的自主空间。在完成规定工作之外，鼓励村干部结合本村实际自主谋划工作、创新实践，让工作成为实现个人价值的载体。
3.防范非制度性激励的负面效应
非制度性激励也可能产生负面效应，如人情关系干扰公正履职等。需要建立健全制度规范，明确边界、强化监督、及时纠偏，确保非制度性激励发挥正向作用。
（四）体制嵌入：优化科层治理与考核方式
在推进村干部管理规范化的同时，必须考虑欠发达地区的特殊性，优化科层治理和考核方式：
1.区别对待基层公务员与村干部考核
村干部不是公务员，其考核方式应区别于公务员考核。具体而言：应适度淡化坐班制考核，鼓励走村入户服务群众；强化群众满意度和发展成效等指标，减少过程性指标；引入差异化考核，根据不同村庄类型、不同发展阶段设置差异化考核指标，避免“一刀切”。
2.落实基层减负，释放干事空间
上级部署工作应坚持科学精准，明确村级工作范畴，杜绝层层加码、文山会海；深化基层改革，下放权力、赋能基层；严控过度“痕迹管理”和不合理“一票否决”；进一步完善数字化手段提升治理效能，释放基层活力。
3.健全容错纠错机制，鼓励担当作为
面对部分村干部因惧风险而不敢担当的困境，应健全容错机制。严格遵循“三个区分开来”原则，建立健全常态化澄清机制，为敢于担当、踏实做事的村干部“兜底”。明确容错主体、范围与监督流程，配套申诉机制，让村干部卸下包袱、大胆作为。
〔作者单位：中共无为市委党校。本文系2025年度芜湖市党校（行政学院）系统学科课题成果（课题编号：W XK202512）〕
村干部既是党和国家各项政策在农村的具体执行者，也是联系群众的重要桥梁，更是农村社会发展的组织者和推动者。如何根据当前经济社会发展实际，构建科学有效的村干部激励机制，激发其主动性与创造性，对于推进乡村治理现代化具有重要意义。
然而，在欠发达地区，村干部激励面临特殊的困境：一方面，随着国家资源下乡和治理重心下移，村干部承担的行政任务日益繁重，科层化管理要求不断提高；另一方面，地方财力有限，难以支撑村干部职业化的薪酬待遇，制度性激励供给不足。与此同时，传统的非制度性激励，如社会尊重、自我实现价值，在行政任务挤压下逐渐弱化。这种“双重困境”导致部分村干部“不想为、不敢为、没有精力作为”，严重制约乡村振兴战略的有效实施。
基于此，在欠发达地区经济社会条件的约束下，如何构建有效的村干部激励机制，激发其担当作为精神，既关乎乡村治理现代化的理论探索，也关乎乡村振兴战略的实践推进。
一、无为市村干部激励机制的现状考察
无为市位于皖中地区，经济发展水平在安徽省内处于中游，既不同于东部发达地区，也非深度贫困地区，具有一定代表性。课题组通过深度访谈、问卷调查、文献分析等方式，对区域内具有代表性的村级组织进行了系统调查。
（一）现行激励机制的主要形态
无为市现行村干部激励机制主要包括以下形态：
1.物质激励
物质激励以薪酬福利为核心，主要由“基本报酬+绩效报酬+集体经济发展创收奖励”构成。基本报酬参照当地农村劳动力平均收入水平确定，由县财政统筹保障；绩效报酬根据年度考核结果发放，体现“干好干坏不一样”；集体经济发展创收奖励与村级集体经济增收挂钩，旨在激励村干部发展集体经济。
调研显示，村干部对物质激励的满意度普遍不高。主要问题在于：基本报酬水平偏低，难以体现村干部的劳动价值；绩效报酬差距不大，“大锅饭”现象依然存在；集体经济发展创收奖励潜力虽大，但多数村庄集体经济薄弱，奖励难以落实。
2.政治激励
政治激励主要包括晋升渠道和荣誉表彰。在晋升渠道方面，优秀村干部可被推荐参加乡镇公务员招录、事业单位招聘，或选拔进入乡镇领导班子。在荣誉表彰方面，定期开展优秀村干部评选表彰活动，树立先进典型。
调研发现，政治激励对年轻村干部吸引力较大，但对年龄较大、晋升空间有限的村干部作用有限。同时，晋升渠道相对狭窄，能够进入公务员队伍或乡镇领导班子的村干部比例很低，难以形成普遍性激励。
3.精神激励
精神激励主要通过荣誉表彰、舆论宣传等方式实现。无为市定期开展“优秀村党组织书记”“优秀村委会主任”等评选活动，通过媒体宣传先进事迹，营造尊重村干部的社会氛围。同时，建立谈心谈话制度，及时了解村干部想法和实际困难。
精神激励在一定程度上满足了村干部的社会尊重需求，但存在“重评选、轻日常”的问题，常规化的精神激励供给不足。
4.非制度性激励
非制度性激励指正式制度安排之外的激励因素，包括兼顾家庭、社会声誉、自我实现等。调研发现，对于许多村干部而言，能够兼顾家庭与工作、获得村民认可、实现个人价值是其担任村干部的重要动力来源。尤其是在欠发达地区，非制度性激励对稳定村干部队伍发挥着重要作用。
然而，随着行政任务加重和坐班制推行，村干部难以兼顾家庭，与村民的日常互动被繁琐的文书工作挤占，非制度性激励逐渐弱化。
（二）村干部对激励机制的感知评价
通过对村干部的深度访谈，课题组了解到他们对现行激励机制的主要评价：
关于薪酬待遇：“现在任务重，要求高，但收入不变。外面打工一个月能挣五六千，当村干部也就三四千，要不是因为离家近、能照顾家里，真不想干。”
关于考核压力：“上面千条线，下面一根针。各种考核检查，忙得脚不沾地。有时候为了应付检查，不得不造假。干得越多，风险越大，还不如少干点。”
关于发展前景：“年轻的时候还想往上走走，现在年纪大了，也没啥想法了。干一天算一天吧，反正也干不了几年了。”
关于社会尊重：“以前村干部在村里说话有分量，村民也尊重。现在不一样了，各种矛盾都找村干部，动不动就被投诉，干得没意思。”
上述评价反映出村干部激励的多重困境：物质激励不足、考核压力过大、发展空间有限、社会尊重下降。这些困境在欠发达地区尤为突出。
二、欠发达地区村干部激励的困境与成因
（一）双重困境：制度性激励不足与非制度性激励弱
基于无为市的调研，欠发达地区村干部激励面临“双重困境”：
一方面，制度性激励供给不足。随着国家资源下乡和治理重心下移，村干部承担的行政任务大幅增加，对村干部的要求日益提高。然而，欠发达地区地方财力有限，难以提供与任务相匹配的薪酬待遇。与东部发达地区相比，欠发达地区村干部收入差距较大。制度性激励不足导致村干部“付出—回报”失衡，削弱了工作积极性。
另一方面，非制度性激励逐渐弱化。非制度性激励是兼职化村干部管理体制的重要优势，其吸引力源于该体制与乡村经济机会的亲和性。然而，随着行政任务加重和科层化管理强化，村干部投入村务的时间增加，兼顾家庭和兼职创业的空间被压缩。同时，治理资源的丰富并未自动转化为村干部的社会价值感，反而因任务压力增大稀释了成就感和村民认可度。
（二）结构性约束：欠发达地区的特殊性
欠发达地区村干部激励困境的深层原因在于结构性约束：
1.工业化城市化基础薄弱
与东部发达地区不同，欠发达地区工业化、城市化水平较低，乡村社会结构尚未根本分化。这意味着：第一，村集体经济发展空间有限，难以通过集体经济增收反哺村干部薪酬；第二，村民就业机会有限，村干部岗位的机会成本较低，但同时也意味着村干部难以通过兼职创业获得额外收入；第三，城乡差距较大，优秀人才倾向于向城市流动，村干部队伍面临“精英流失”压力。
2.半熟人社会特征明显
欠发达地区农村仍具有典型的半熟人社会特征，村民之间相互熟悉但关系疏离，社会资本存量有限但呈下降趋势。在这种社会结构中，村干部的社会尊重既来源于职务身份，也来源于个人品行和能力。然而，随着人口流动加剧和社会分化加深，传统的社会认同机制逐渐弱化，新的尚未形成，导致村干部社会价值获得感下降。
（三）科层化悖论：治理现代化与激励异化
乡村振兴背景下，国家加大了对农村的资源输入和治理介入力度，推动了村级治理的科层化转型。村干部职业化、坐班制、绩效考核等制度逐步推行，旨在提升治理效率和服务质量，但在实践中也出现一定的激励异化。
首先，考核导向可能扭曲行为。过度依赖量化指标，容易诱导村干部只做“得分”的事，而忽视群众真正需要、但见效较慢的基础性工作，从而影响治理效能。
其次，坐班制可能疏远干群关系。坐班制旨在规范村干部管理、方便群众办事，但同时也将村干部固定在办公室里，减少了走村入户的时间。对于仍具有半熟人社会特征的农村而言，干群之间的日常互动是维系社会信任、及时发现问题的重要机制。坐班制可能使村干部“机关化”，疏远与村民的联系，削弱社会激励的源泉。
三、欠发达地区村干部激励机制的重构路径
（一）基本思路：从“职业化”与“兼职化”之争走向“嵌入式激活”
对于欠发达地区而言，既不能简单照搬东部发达地区的职业化模式，也不应固守传统的兼职化体制，而应走“嵌入式激活”之路——将激励机制嵌入乡村社会结构之中，激活村干部的内生动力。
“嵌入式激活”包含三重意涵：第一，激励机制设计应立足欠发达地区经济社会条件，充分考虑地方财力约束、乡村社会结构和治理体制特点；第二，激励机制不是简单的“给钱给待遇”，而是要激活村干部的使命感、责任感和成就感；第三，激活需要多元激励协同发力，在制度性激励与非制度性激励之间寻求动态平衡。
（二）利益嵌入：以党组织领办合作社搭建激励平台
无为市当前正在试点的党组织领办合作社，为破解欠发达地区村干部激励困境提供了有益探索。该模式由村党组织牵头，组织村民以土地、资金、劳动力等入股，发展集体经济的合作经济组织。这一模式对村干部激励具有多重效应：
第一，拓宽收入渠道。村干部既可在合作社任职获得报酬，也可通过入股获得分红，在不增加财政负担的情况下提高收入水平。
第二，增强成就感。合作社发展成效直接体现为集体经济增长和村民分红增加，使村干部能够直观感受到工作成效。
第三，密切干群关系。合作社将村干部与村民的利益联结在一起，村干部既是管理者，也是合作者。在日常经营中，村干部与村民的互动增多，社会认同感随之增强。
第四，激活内生动力。合作社是经济组织，遵循市场逻辑运行。村干部在合作社中需要像企业家一样思考问题、做出决策，从而激发其干事创业的内生动力。
调研发现，无为市部分试点村的村干部在参与合作社经营后工作积极性明显提高，创新意识显著增强。
（三）社会嵌入：规范非制度性激励的空间
非制度性激励是欠发达地区村干部激励的重要维度，但不能放任自流，应予以规范和引导。具体而言：
1.合理界定村干部兼职创业的边界
在欠发达地区，村干部通过个人或家庭在本地兼职创业，既是增加收入的需要，也是密切干群关系的途径。兼职创业的村干部往往更了解市场、更懂经营，能够带动村民共同致富，但同时也存在公权私用的风险。因此，需要合理界定兼职创业的边界，在防范廉政风险的同时保护创业积极性。
2.激活社会尊重和价值实现的源泉
非制度性激励的核心是社会尊重和自我实现。激活这些激励源泉，需要营造尊重村干部的社会氛围。通过媒体宣传先进典型，推荐优秀村干部担任“两代表一委员”，提升村干部的社会地位。
畅通群众参与和监督渠道。让村干部的工作接受群众评判，获得群众认可。群众的正面评价是最好的精神激励。
赋予村干部必要的自主空间。在完成规定工作之外，鼓励村干部结合本村实际自主谋划工作、创新实践，让工作成为实现个人价值的载体。
3.防范非制度性激励的负面效应
非制度性激励也可能产生负面效应，如人情关系干扰公正履职等。需要建立健全制度规范，明确边界、强化监督、及时纠偏，确保非制度性激励发挥正向作用。
（四）体制嵌入：优化科层治理与考核方式
在推进村干部管理规范化的同时，必须考虑欠发达地区的特殊性，优化科层治理和考核方式：
1.区别对待基层公务员与村干部考核
村干部不是公务员，其考核方式应区别于公务员考核。具体而言：应适度淡化坐班制考核，鼓励走村入户服务群众；强化群众满意度和发展成效等指标，减少过程性指标；引入差异化考核，根据不同村庄类型、不同发展阶段设置差异化考核指标，避免“一刀切”。
2.落实基层减负，释放干事空间
上级部署工作应坚持科学精准，明确村级工作范畴，杜绝层层加码、文山会海；深化基层改革，下放权力、赋能基层；严控过度“痕迹管理”和不合理“一票否决”；进一步完善数字化手段提升治理效能，释放基层活力。
3.健全容错纠错机制，鼓励担当作为
面对部分村干部因惧风险而不敢担当的困境，应健全容错机制。严格遵循“三个区分开来”原则，建立健全常态化澄清机制，为敢于担当、踏实做事的村干部“兜底”。明确容错主体、范围与监督流程，配套申诉机制，让村干部卸下包袱、大胆作为。
〔作者单位：中共无为市委党校。本文系2025年度芜湖市党校（行政学院）系统学科课题成果（课题编号：W XK202512）〕