发布日期:2026年03月28日
云南宜良农村养老保险制度变迁与可持续发展困局研究
随着我国社会保障体系的不断完善，农村养老保险制度经历了从“老农保”到“新农保”，再到城乡居民基本养老保险的制度跃迁。然而，在制度快速并轨与覆盖全民的背后，城乡二元结构带来的保障水平鸿沟，正成为制约农村养老事业发展的深层“困局”。位于云南省中部的宜良县，作为传统农业县，其城乡居民养老保险在发展进程中，同样面临着保障水平偏低、城乡待遇差距悬殊、参保可持续性不足等现实挑战。本文通过梳理云南省宜良县农村养老保险的制度变迁脉络，深入剖析其在新时代面临的突出难题，旨在为统筹推进城乡社会保险发展、破解农村养老困局提供具象化的案例参考与政策建议。
一、宜良县农村养老保险的制度变迁
1954年宪法中明确规定“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”为我国社会保障制度奠定了坚实的基础。1958-1978年计划经济时期，以社会主义和平均主义理念为指导的“国家主导型”养老制度模式实行，集体和家庭共同为农村老年农民提供日常所需基础物质、医疗卫生等方面的养老保障服务，在当时历史背景下，作为初具雏形的农村养老保险制度，为其晚年生活提供了一定的制度保障。
改革开放后，我国开始实行农村社会养老保险制度（老农保），主要特点是“自助为主、互助为辅”，领取标准和福利待遇水平与缴费金额、缴费时间呈正相关。受当地生产力和经济状况影响，缺少政策补贴和共济性，且存在保障水平低，政策吸引力不足，接受程度低等问题，参保率低下。
2009年宜良县开始启动新型农村社会养老保险试点工作，2011年启动城镇居民社会养老保险试点工作。2012年7月1日，宜良县正式启动新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，两类保险参保人数达到19.43万人。
2014年6月1日，宜良县将新型农村社会养老保险（新农保）和城镇居民社会养老保险（城居保）合并实施，进行制度整合，“两险”合一，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。缴费档次从10档（100元至1000元）增加到12档，新增1500元和2000元两个档次基础养老金增至70元。
新时代宜良县不断完善制度和体制机制，加大政府投入和政策引导，城乡居民基本养老保险快速发展。2024年，宜良县累计参加城乡居民基本养老保险19.99万人，共发放7.13万人城乡居民养老保险待遇19453.80万元；全县共有符合参加城乡居民基本养老保险条件的低保特困人员1670人，重度（一、二级）残疾人2359人，三、四级残疾人3052人，均已按政策实现100%代缴城乡居民基本养老保险费，共计代缴124.92万元。
二、新时代宜良县城乡居民养老保险发展面临的主要问题
（一）养老保险转续及重复投保问题突出
现行养老保险政策主要以职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险为主。随着社会城镇率的不断提高，宜良县农村人口往城市外流，养老保险购买的转续和重复投保问题随之出现。部分农村外出务工人员进城务工时选择参加了企业职工养老保险，解除劳动合同后回到农村又参加了城乡居民社会养老保险，或者两种保险同时参保，这样一来，无疑在经济方面加重了农村外出务工人员的负担，同时导致了参保关系的混乱。
（二）保障水平低，待遇差距大
城乡居民养老保险与职工养老保险差距大，保障缺口大。城乡居民养老保险养老金替代率仅15.8%，远低于职工养老保险的43.6%，参保人退休前后生活水平差异较大；缴费档次选择不当会导致退休后待遇悬殊，最高与最低档月养老金差距可达2.7倍以上，基础养老金标准低，难以维持退休后的基本生活。
（三）受参保人观念及缴费意愿影响大
城乡居民养老保险呈现出覆盖面广、保障水平弱的特点。大部分50岁以上群体对城乡居民对社会保险相关政策不了解，对政策接受度不高，且自身收入来源单一，多数依赖子女经济支持，更倾向于低档缴费。青壮年群体为获取补贴及高标准养老金多选择中高档次缴费，但实际缴费率受工作流动性、稳定性和收入等因素影响大。以上因素直接影响宜良县整体缴费档次选择和缴费状况，进而影响城乡居民基本养老保险的可持续发展。
（四）劳动权益保障缺失问题突出
宜良县城乡居民普遍存在学历较低、就业市场中竞争力不足，面临就业困难、收入水平低下等问题，加之此类人群维权意识相对薄弱、政策了解程度较低、维权渠道不够通畅等，导致此类人群的劳动权益难获得有效保障。部分企业为应付每年的劳动执法年审、降低企业运营成本，仅将管理人员申报参保以应付检查，而以职工流动性较大为由，没有将外出务工的城乡居民纳入到社会保险，未做到应保尽保，导致此类人群劳动权益保障缺失。
三、统筹推进宜良县城乡居民养老保险发展的建议
（一）完善政策制度，强化规范管理
一是通过中央财政补贴、地方财政配套和个人账户积累三轨并行机制，为城乡居民养老保险提供进一步保障，加强城乡统筹力度。二是加强跨区域参保信息接续，充分利用全国养老保险信息平台，完善参保信息，对于跨省务工的参保人，加强制度宣传和操作推广，做到养老保险关系转移不重不漏、便捷高效。健全和完善不同养老保险相应转移衔接办法，加大重复投保的清查稽核力度。三是完善城乡居民养老保险基金智能监控系统，对资金流向实行全面实时追踪，定期自动排查，设立风险预警机制，
对异常数据及时提示预警。
（二）健全激励机制，提升保障水平
一是建立个人缴费激励机制，对于选择较高缴费档次的参保人，地方政府给予额外的财政补贴，鼓励参保人选择较高缴费档次进行参保。同时建立缴费年限梯度制度，进一步加强城乡居民养老保险缴费时长与养老金的勾稽关系，连续缴费时间越长养老金越高。二是扩宽缴费资金来源渠道，鼓励家人、亲属、朋友、有条件的村集体或其他社会组织等对个人账户进行资助。在参保人当年个人缴费基础上，对其进行资助再缴费，提高参保人缴费档次，进一步拓展城乡居民基本养老保险筹资渠道。鼓励集体经济组织设立养老公积金，例如将村集体土地收益的一部分划入养老基金池，保障城乡居民养老保险可持续发展，增加村民退休金。进一步优化养老金构成。三是统一城乡居民养老金与城镇职工养老金上调幅度，缩小二者保障差距，提升社会保障公平性，确保各类退休人员共享经济社会发展成果。
（三）加强政策宣传，增强参保积极性
一是线上线下多渠道开展政策宣传，通过传统宣传渠道与新媒体、各大社交平台宣传渠道相结合，加强居民对养老保险政策的认知和了解，提升宣传工作的覆盖面和影响力。二是积极引导城乡居民正确认识、积极支持、踊跃参加城乡居民养老保险，宣传动员有条件的参保居民选择更高档次的缴费标准或参加城镇职工养老保险。三是定期公布养老保险相关信息数据，提升居民对养老保险的信心，切实让居民感受到参保带来的实惠，巩固宜良县城乡居民养老保险参保率和缴费率。
（四）创新服务方式，提高服务质效
一是优化申领方式，针对宜良县参保群众居住分散的实际情况，健全城乡居民养老保险经办网，形成“县—乡镇（街道）—村”的全覆盖网络，增配自助服务终端机，配备专人提供管理服务，增强申领便利化水平。二是优化办事流程，简化手续材料，针对具体业务列出明确的所需材料清单和业务办理流程说明，并一次性告知群众，凡能通过有效证照证明、采取书面承诺方式解决、通过网络核验或能被其他材料涵盖或替代的证明材料，不再要求群众提供，提高办事效率，压缩办结时间。
宜良县的案例是当前中国广大农村地区养老保险制度发展的一个缩影。它清晰地表明，制度的建立仅仅走完了“从无到有”的第一步，而“从有到好”的征程才更为关键和艰难。面对转续衔接不畅、城乡待遇鸿沟、参保内生动力不足等“成长中的烦恼”，单纯依赖财政投入的粗放式增长已难以为继。未来，宜良县乃至更广大的农村地区，需在完善顶层设计的基础上，更注重从“保基本”向“促公平”“可持续”的高质量发展转型。这要求我们不仅要在技术层面优化政策与激励机制，更需在价值层面重塑农村养老的社会共识，通过精准施策、精细管理，真正编织起一张兜住民生底线、抵御时代风险的农村养老安全网，让每一位农村老人都能享有尊严、安稳的晚年。
（作者单位：云南农业大学经济管理学院）
一、宜良县农村养老保险的制度变迁
1954年宪法中明确规定“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”为我国社会保障制度奠定了坚实的基础。1958-1978年计划经济时期，以社会主义和平均主义理念为指导的“国家主导型”养老制度模式实行，集体和家庭共同为农村老年农民提供日常所需基础物质、医疗卫生等方面的养老保障服务，在当时历史背景下，作为初具雏形的农村养老保险制度，为其晚年生活提供了一定的制度保障。
改革开放后，我国开始实行农村社会养老保险制度（老农保），主要特点是“自助为主、互助为辅”，领取标准和福利待遇水平与缴费金额、缴费时间呈正相关。受当地生产力和经济状况影响，缺少政策补贴和共济性，且存在保障水平低，政策吸引力不足，接受程度低等问题，参保率低下。
2009年宜良县开始启动新型农村社会养老保险试点工作，2011年启动城镇居民社会养老保险试点工作。2012年7月1日，宜良县正式启动新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，两类保险参保人数达到19.43万人。
2014年6月1日，宜良县将新型农村社会养老保险（新农保）和城镇居民社会养老保险（城居保）合并实施，进行制度整合，“两险”合一，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。缴费档次从10档（100元至1000元）增加到12档，新增1500元和2000元两个档次基础养老金增至70元。
新时代宜良县不断完善制度和体制机制，加大政府投入和政策引导，城乡居民基本养老保险快速发展。2024年，宜良县累计参加城乡居民基本养老保险19.99万人，共发放7.13万人城乡居民养老保险待遇19453.80万元；全县共有符合参加城乡居民基本养老保险条件的低保特困人员1670人，重度（一、二级）残疾人2359人，三、四级残疾人3052人，均已按政策实现100%代缴城乡居民基本养老保险费，共计代缴124.92万元。
二、新时代宜良县城乡居民养老保险发展面临的主要问题
（一）养老保险转续及重复投保问题突出
现行养老保险政策主要以职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险为主。随着社会城镇率的不断提高，宜良县农村人口往城市外流，养老保险购买的转续和重复投保问题随之出现。部分农村外出务工人员进城务工时选择参加了企业职工养老保险，解除劳动合同后回到农村又参加了城乡居民社会养老保险，或者两种保险同时参保，这样一来，无疑在经济方面加重了农村外出务工人员的负担，同时导致了参保关系的混乱。
（二）保障水平低，待遇差距大
城乡居民养老保险与职工养老保险差距大，保障缺口大。城乡居民养老保险养老金替代率仅15.8%，远低于职工养老保险的43.6%，参保人退休前后生活水平差异较大；缴费档次选择不当会导致退休后待遇悬殊，最高与最低档月养老金差距可达2.7倍以上，基础养老金标准低，难以维持退休后的基本生活。
（三）受参保人观念及缴费意愿影响大
城乡居民养老保险呈现出覆盖面广、保障水平弱的特点。大部分50岁以上群体对城乡居民对社会保险相关政策不了解，对政策接受度不高，且自身收入来源单一，多数依赖子女经济支持，更倾向于低档缴费。青壮年群体为获取补贴及高标准养老金多选择中高档次缴费，但实际缴费率受工作流动性、稳定性和收入等因素影响大。以上因素直接影响宜良县整体缴费档次选择和缴费状况，进而影响城乡居民基本养老保险的可持续发展。
（四）劳动权益保障缺失问题突出
宜良县城乡居民普遍存在学历较低、就业市场中竞争力不足，面临就业困难、收入水平低下等问题，加之此类人群维权意识相对薄弱、政策了解程度较低、维权渠道不够通畅等，导致此类人群的劳动权益难获得有效保障。部分企业为应付每年的劳动执法年审、降低企业运营成本，仅将管理人员申报参保以应付检查，而以职工流动性较大为由，没有将外出务工的城乡居民纳入到社会保险，未做到应保尽保，导致此类人群劳动权益保障缺失。
三、统筹推进宜良县城乡居民养老保险发展的建议
（一）完善政策制度，强化规范管理
一是通过中央财政补贴、地方财政配套和个人账户积累三轨并行机制，为城乡居民养老保险提供进一步保障，加强城乡统筹力度。二是加强跨区域参保信息接续，充分利用全国养老保险信息平台，完善参保信息，对于跨省务工的参保人，加强制度宣传和操作推广，做到养老保险关系转移不重不漏、便捷高效。健全和完善不同养老保险相应转移衔接办法，加大重复投保的清查稽核力度。三是完善城乡居民养老保险基金智能监控系统，对资金流向实行全面实时追踪，定期自动排查，设立风险预警机制，
对异常数据及时提示预警。
（二）健全激励机制，提升保障水平
一是建立个人缴费激励机制，对于选择较高缴费档次的参保人，地方政府给予额外的财政补贴，鼓励参保人选择较高缴费档次进行参保。同时建立缴费年限梯度制度，进一步加强城乡居民养老保险缴费时长与养老金的勾稽关系，连续缴费时间越长养老金越高。二是扩宽缴费资金来源渠道，鼓励家人、亲属、朋友、有条件的村集体或其他社会组织等对个人账户进行资助。在参保人当年个人缴费基础上，对其进行资助再缴费，提高参保人缴费档次，进一步拓展城乡居民基本养老保险筹资渠道。鼓励集体经济组织设立养老公积金，例如将村集体土地收益的一部分划入养老基金池，保障城乡居民养老保险可持续发展，增加村民退休金。进一步优化养老金构成。三是统一城乡居民养老金与城镇职工养老金上调幅度，缩小二者保障差距，提升社会保障公平性，确保各类退休人员共享经济社会发展成果。
（三）加强政策宣传，增强参保积极性
一是线上线下多渠道开展政策宣传，通过传统宣传渠道与新媒体、各大社交平台宣传渠道相结合，加强居民对养老保险政策的认知和了解，提升宣传工作的覆盖面和影响力。二是积极引导城乡居民正确认识、积极支持、踊跃参加城乡居民养老保险，宣传动员有条件的参保居民选择更高档次的缴费标准或参加城镇职工养老保险。三是定期公布养老保险相关信息数据，提升居民对养老保险的信心，切实让居民感受到参保带来的实惠，巩固宜良县城乡居民养老保险参保率和缴费率。
（四）创新服务方式，提高服务质效
一是优化申领方式，针对宜良县参保群众居住分散的实际情况，健全城乡居民养老保险经办网，形成“县—乡镇（街道）—村”的全覆盖网络，增配自助服务终端机，配备专人提供管理服务，增强申领便利化水平。二是优化办事流程，简化手续材料，针对具体业务列出明确的所需材料清单和业务办理流程说明，并一次性告知群众，凡能通过有效证照证明、采取书面承诺方式解决、通过网络核验或能被其他材料涵盖或替代的证明材料，不再要求群众提供，提高办事效率，压缩办结时间。
宜良县的案例是当前中国广大农村地区养老保险制度发展的一个缩影。它清晰地表明，制度的建立仅仅走完了“从无到有”的第一步，而“从有到好”的征程才更为关键和艰难。面对转续衔接不畅、城乡待遇鸿沟、参保内生动力不足等“成长中的烦恼”，单纯依赖财政投入的粗放式增长已难以为继。未来，宜良县乃至更广大的农村地区，需在完善顶层设计的基础上，更注重从“保基本”向“促公平”“可持续”的高质量发展转型。这要求我们不仅要在技术层面优化政策与激励机制，更需在价值层面重塑农村养老的社会共识，通过精准施策、精细管理，真正编织起一张兜住民生底线、抵御时代风险的农村养老安全网，让每一位农村老人都能享有尊严、安稳的晚年。
（作者单位：云南农业大学经济管理学院）